Radiografía del Bono 380: Apuntes para la reforma de los pagos del Gobierno a las personas en el Perú

El Gobierno peruano se ha convertido en uno de los primeros en Latinoamérica en adoptar medidas económicas audaces para frenar el gran riesgo que representa la transmisión del coronavirus. El costo de estas medidas equivale al 12% del PBI, equiparables a las adoptadas por Dinamarca.

Entre ellas, se cuentan paquetes fiscales, tributarios, laborales y previsionales, educación a distancia y un marco de protección social de emergencia con un subsidio económico de S/380 que se espera que llegue a 3,5 millones de peruanos en situación de vulnerabilidad y pobreza, sobre todo en el área urbana.

Radiografía del Bono 380

El Bono 380 es una transferencia monetaria destinada a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que se encuentran en ámbitos geográficos con mayor vulnerabilidad sanitaria, según los criterios de focalización gubernamental del Ministerio de Salud (Minsa), el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) y el Ministerio de Economía y Finanza (MEF).

En relación con su pago, el Gobierno ha establecido dos modalidades: el abono en cuentas a favor de 700 mil personas que ya tenían una cuenta en el Banco de la Nación y, para las 2 millones 800 mil personas restantes, giros pagados con dinero en efectivo en agencias bancarias. Sin embargo, solo ha logrado realizar poco más de la 60% de los pagos.

El Perú no es el único país que ha aprobado masivos desembolsos de subsidios por la COVID-19. Como lo reporta el Banco Mundial, aproximadamente 58 países han informado de cambios en sus sistemas de protección social para efectuar transferencias de subsidios. Este es el caso de Argentina, Pakistán y las Filipinas, país donde se espera que el 70% de los hogares reciban una transferencia gubernamental, la cual además se realizaría mediante la entrega de dinero en efectivo.

Los pagos del Gobierno a las personas (G2P) en el Perú

La gestión de fondos públicos y los pagos del Gobierno se encuentran regulados en la Ley de Tesorería y sus normas reglamentarias (que datan del 2007). De acuerdo con ellas, el pago de los programas sociales se efectúa en cuentas bancarias individuales.

"Ciertamente, en medio de una emergencia como la que vivimos, resulta insuficiente que, para cumplir con 7 millones de pagos del Bono 380, en un sistema financiero con 59 empresas, solo se estén usando cinco bancos".

Ciertamente, en medio de una emergencia como la que vivimos, resulta insuficiente que, para cumplir con 7 millones de pagos del Bono 380, en un sistema financiero con 59 empresas, solo se estén usando cinco bancos.

¿Era posible usar dinero electrónico?

Bajo las normas de tesorería, sí es posible, mientras el emisor sea un banco. Sin embargo, operativamente, los sistemas del Sistema de Administración Financiera del MEF solo permiten validar cuentas con un código de cuenta interbancario (CCI) de 20 dígitos, lo cual no autorizaría que se puedan validar las cuentas de dinero electrónico, que se identifican con los 9 dígitos del número de celular.

Por su parte, las normas sectoriales de los programas sociales sí establecen que se usen solo cuentas de ahorros para abonar las transferencias monetarias. Es evidente que estos están pensados para el largo plazo y para permitir una mayor inclusión financiera y el ahorro financiero.

En consecuencia, queda claro que no existe un régimen especial de pagos del Gobierno para transferencias humanitarias. Resulta manifiesto que las normas vigentes, pensadas para situaciones normales, no bastan, por lo que es necesario crear reglas que permitan usar todas las empresas y todos los servicios que ofrece el sistema financiero.

¿Por qué no se abrieron cuentas bancarias?

Luego de ver las pocas opciones de pago reconocidas por las normas para efectuar pagos sociales del Gobierno, los arquitectos del bono tuvieron que decidir cómo pagar a los 2,8 millones de personas que no tienen una cuenta en el Banco de la Nación.

Al respecto, si el Banco de la Nación pudo identificar 700 mil personas, lo ideal hubiera sido verificar si beneficiarios identificados en el padrón tienen cuentas con las otras empresas del sistema financiero para efectuar el pago. No obstante, si leemos con atención las disposiciones aplicables al secreto bancario y, sin ninguna disposición en los Decretos de Urgencia emitidos que lo relajen, al menos para conocer quién tiene una cuenta para pagar el Bono 380, ningún banco podría compartir esa información sin infringir las leyes.

Otra variable que debe considerarse para el pago son las Reglas de Gestión de Tesorería. En efecto, estas establecen que, al gestionar pagos contra recursos públicos, se debe procurar la devolución de aquellos fondos depositados por error o indebidamente; o no ejecutados (no cobrados, en este caso). En otras palabras, la modalidad de pago del Bono 380 debía permitir que, luego de los 30 días de la emergencia o de verificarse la falta de cobro, el dinero regresase al erario público, de inmediato.

"Queda claro que no existe un régimen especial de pagos del Gobierno para transferencias humanitarias. Resulta manifiesto que las normas vigentes, pensadas para situaciones normales, no bastan, por lo que es necesario crear reglas que permitan usar todas las empresas y todos los servicios que ofrece el sistema financiero".

Si se abren cuentas, una vez que los abonos se efectúen, dichos fondos dejan de ser bien público y pasan a ser propiedad del titular de la cuenta. Esto limita la posibilidad de retorno al erario. Además, se trata de nuevas personas identificadas, sobre las que el Gobierno conoce muy poco. Entonces, siendo grande la responsabilidad de la administración del pago, la forma más conservadora y permitida en la que el Gobierno puede manejar los fondos y cambiar rápidamente a los beneficiarios era a la antigua, esto es el uso del giro bancario y el pago en efectivo. Ahí el control estaba garantizado y las responsabilidades por los riesgos o errores de ese pago, desde un punto de vista funcional, más acotadas, pues podían cambiarse las órdenes en camino. Naturalmente, eso parecía fácil al inicio, cuando no se tenía presente que pagar en efectivo y en agencia con horarios cortos fomentaba indebidas aglomeraciones contrarias al estado de emergencia.

Sobre los retos de los pagos del Gobierno

Estamos ya en la tercera semana de la cuarentena y el Midis ha efectuado el pago de poco más del 60 % de la primera armada del Bono 380. Vemos colas de 300 personas cada día, las cuales son incoherentes con las órdenes de aislamiento social, en horarios más cortos, lo cual lo no hace más que retrasar los 7 millones de pagos que están en proceso o ejecutándose en este momento.

Tras revisar las reglas aplicables al Bono 380, en medio de las reglas restrictivas para pagar, que además exigen un cercano control e imponen responsabilidades, podemos apreciar que el Midis está haciendo los máximos esfuerzos para pagarlo. Felicitación aparte merecen los bancos que están participando en la entrega de los pagos en sus agencias. En el caso de los bancos privados, ninguno de los actuales pagadores ha cobrado por el servicio que se presta en algunas agencias. Entendemos que podría extenderse el pago a cajeros automáticos; ojalá sea así. En el caso del Banco de la Nación, este está usando todos sus canales, incluidos los agentes Multired, y se están dando facilidades de crédito para que estos puedan tener la liquidez suficiente para pagar el Bono 380.

Todo lo anterior es loable y suma, pero se trata de una red limitada, con horarios restringidos, y con pocos pagadores. Entonces, toca ahora sumar dando propuestas para mejorar sobre la marcha y tomar como lección que el pago en efectivo no es la mejor opción en épocas de pandemia.

Propuestas de mejora. ¿Qué más podría hacerse?

Propuesta A – Propuesta Transformacional

El Gobierno podría dar un paso atrás en la forma de pago y abrir cuentas de ahorros básicas o cuentas simplificadas de dinero electrónico. Para dicho efecto, primero deben relajarse las normas de secreto bancario respecto de los beneficiarios del Bono 380, para conocer en qué entidad alguno de los identificados en el padrón, tiene una cuenta. Luego de eso, se puede determinar el universo de los que no tienen una cuenta y, usando el padrón del bono, como se hace en programas sociales como Juntos, que el Gobierno ordene que se abran cuentas o, alternativamente, solicitar -como en Colombia con el Ingreso Solidario, que el beneficiario abra una cuenta para que ahí se pague el abono del Bono 380.

Lo recomendable para completar las normas de transparencia de información y de conocimiento del cliente, así como de gestión de fondos públicos, sería utilizar cuentas básicas o cuentas simplificadas de dinero electrónico. No obstante, tomando en consideración los problemas operativos del SIAF-MEF, respecto a las cuentas de dinero electrónico y el proceso de validación, sería mejor usar cuentas básicas que tienen un régimen simplificado de conocimiento de cliente y transparencia de información, y, además, pueden abrirse remotamente.

Como en el caso de Juntos, también, puede mandarse el padrón de “Yo me quedo en casa” a los bancos. Y no puede ser solo el de la Nación, ya que debe dividirse el número de personas en tantos pagadores sea posible. Claro que, si no cambia la norma, tocaría que sea sólo en bancos. En cualquier caso, tenemos el marco regulatorio ideal para facilitar la apertura remota de cuentas, no en vano el Perú tiene el segundo mejor entorno regulatorio para la inclusión financiera, de acuerdo con el Global Microscope, entonces usémoslo.

Se debe emplear el sistema de la ONPE para informar de que se ha abierto una cuenta y un enlace para que el usuario confirme que está de acuerdo con los términos y condiciones y así abra su cuenta. Asimismo, lo ideal es usar cuentas que permitan manejar monederos electrónicos, pues entregar una tarjeta sería complejo y dar acceso a los fondos en cajeros automáticos y agentes corresponsales mediante códigos.

Propuesta B – Incrementemos la red de pagadores

Si se persiste en no abrir cuentas y entregar dinero en efectivo, entonces se debe ampliar al máximo el tipo de canales, usar agencias, cajeros automáticos y, sobre todo, agentes corresponsales.

"Usemos el marco institucional que tenemos, innovemos, congreguemos al ecosistema existente, y mejoremos este pago, estamos a tiempo. Al final, no solo se habrá ayudado con la emergencia, sino que además se incluirá financieramente a millones de peruanos".

Dado que el monto de la operación es alto para un pequeño comercio que sea agente corresponsal, deben identificarse las cadenas de valor autorizadas a operar en la emergencia (las farmacias, los supermercados, empresas productoras y distribuidoras de alimentos, así como a los grandes mayoristas) y conversar con ellas para evaluar su posible conversión en agentes temporales del Banco de la Nación, a efectos de pagar el Bono 380, solo durante la época de emergencia. Ciertamente, se debe elegir a aquellas compañías y facilitadoras de pagos o agregadores de agentes que tengan la liquidez suficiente y el personal entrenado en el proceso de identificación, para que hacerlo con los beneficiarios no resulte un riesgo adicional, desde la perspectiva de Gestión de Tesorería.

Otra medida urgente es convocar a más pagadores, más bancos voluntarios, cajas municipales, cajas rurales y empresas financieras, sobre todo en plazas urbanas, como Lima, donde existe el mayor número de pagos. Otras empresas con experiencia en giros y pagos son las empresas de transferencias de fondos y sus redes de agentes, que podrían ser también convocadas para los 7 millones de pagos a los que se ha comprometido el Gobierno.

Asimismo, se debe conversar con fintechs y con otras cadenas, como aquellas dedicadas a las entregas a domicilio, pues dichas empresas podrían ayudar a entregar los bonos de las personas que, por edad o por salud, no pueden desplazarse a cobrarlo. Efectivamente, las normas permiten a los agentes móviles llevar esto a cabo, como en Nigeria, África. Ahí, una persona natural o los representantes de algunas empresas tienen agentes móviles que ofrecen algunos servicios financieros de modo itinerante. En este caso, solo se necesitaría autorizarlos como agentes a efectuar el pago del Bono 380 a un determinado grupo de personas.

En efecto, observando medidas de protección sanitaria adecuadas y de seguridad, podría usarse a las plataformas de entrega a domicilio para entregar los bonos. A diferencia de otras compañías, estas empresas monitorean el movimiento del reparto y permiten que, con los teléfonos inteligentes y algunos desarrollos, se pueda identificar al beneficiario y garantizar que el pago llegue a quien se espera y está en una situación más vulnerable.

La Lección

Aprendamos de esta gran lección: el dinero en efectivo podrá ser seguro para garantizar menos responsabilidades funcionales y evitar errores en el manejo de fondos públicos. Sin embargo, para efectuar un plan de pagos tan ambicioso y urbano, donde existe un ecosistema de pagos, enmendemos y creemos soluciones masivas que permitan que la población más necesitada acceda lo más pronto posible al Bono 380, sin aglomeraciones ni riesgo de transmisión. Usemos el marco institucional que tenemos, innovemos, congreguemos al ecosistema existente, y mejoremos este pago, estamos a tiempo. Al final, no solo se habrá ayudado con la emergencia, sino que además se incluirá financieramente a millones de peruanos, como indicaba Carolina Trivelli días atrás, lo cual es un excelente efecto colateral de la pandemia, ¿no?