¿Cerrando brechas? Las Estrategias Nacionales de Inclusión Financiera en América Latina y el Caribe

La inclusión financiera, mal llamada bancarización, ha surgido recientemente como una meta relevante dentro de los planes de Gobierno de diversas economías de ingresos medios y bajos en el mundo. Su desarrollo se fundamenta en la relación que guarda con un crecimiento económico sostenible y resiliente (Cihak et al, 2016; McKinsey Global Institute, 2016), así como a una reducción de la desigualdad en las economías que la promueven (Dabla-Norriset al, 2015; Maldonado et al, 2011; Pearce, 2014). No obstante, aun cuando se trata de un escenario prometedor es difícil identificar las modificaciones regulatorias y el rol específico que los sectores público y privado deben desempeñar en el proceso de promover una mayor inclusión financiera. No existen fórmulas únicas e ideales para la promoción de este proceso, y cada país debe necesariamente responder a los niveles de avance y necesidades específicas en las que se encuentra.

El desafío por identificar la mejor manera de promover la inclusión financiera ha sido asumido a través de múltiples debates y compromisos de colaboración internacional, a los cuales la región de América Latina y el Caribe (ALC) no ha permanecido ajena. Después de África Sub-Sahariana, ALC es la región con el mayor número de compromisos institucionales enmarcados en la iniciativa UFA2020 – orientada a lograr que para el año 2020 mil millones de personas en el mundo accedan a cuentas en el sistema financiero formal- y la firma de la Declaración Maya, esta última está muy relacionada al surgimiento de las Estrategias Nacionales de Inclusión Financiera (ENIF), que son materia central de este estudio.

¿Qué son las ENIF y qué buscan?

Las Estrategias Nacionales de Inclusión Financiera (ENIF) son espacios nacionales de coordinación y colaboración multisectorial, orientados a la promoción del acceso y uso de servicios financieros entre los sectores más vulnerables y desatendidos de la población. Muestra de su gran popularidad, es que once países de la región cuentan hoy en día con una Ley de inclusión financiera o una ENIF, y otros ocho están en proceso de crear una. Considerando que ALC cuenta ya con vasta experiencia en la promoción de procesos de inclusión financiera –principalmente desde la promoción y escalamiento del sector micro-financiero y de una constante adaptación regulatoria-, las ENIF se insertan a una corriente de iniciativas de inclusión financiera en desarrollo, aunque con una diferencia fundamental. Estas manifiestan una preocupación explícita por la inclusión de los sectores más excluidos, siguiendo lo planteado con éxito Banca de las Oportunidades de Colombia tempranamente (en el 2006), así como una propuesta de trabajo intersectorial que se sostiene sobre el compromiso político -y mediático- de los actores que integran cada Estrategia.

"Las ENIF de la región se mueven en la dirección correcta (...) sin embargo, se requiere todavía de un trabajo más afinado y orientado al cierre definitivo de las brechas de acceso y uso de servicios financieros entre los sectores más vulnerables".

Dentro de la corriente de Estrategias Nacionales, la Alliance for Financial Inclusion (AFI) identifica como la más antigua a la Ley de Fomento y Regulación de Micro finanzas de Nicaragua en el 2011, y a la más reciente a la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera de Jamaica, hecha pública en marzo del 2017. Sin embargo, hay antecedentes relevantes en la región sobre los que las ENIF se construyen, entre los que destaca la creación de Banca de las Oportunidades en Colombia, el proceso de regulación del sector microfinanciero en Perú, las propuestas de productos financieros simplificados impulsados por el Banco Central de Brasil, entre otros.

Cada una de las ENIF cuenta con su propia meta emblemática, pero se coincide en señalar la promoción en el acceso y uso de servicios financieros entre los más excluidos como el objetivo principal, objetivo posible a través del diseño de estrategias de mejora e innovación de productos pertinentes y de calidad, y de la generación de espacios de educación financiera para la población. Para lograrlo, estas cuentan con un promedio de 3.9 años de trabajo, el periodo más largo en Perú –con seis años- y los más cortos en Brasil y México –con dos años.

Medición del progreso en acceso y uso

Tras un análisis en detalle de las propuestas planteadas por cada Estrategia y su contraste con información estadística sobre los progresos en materia de acceso y uso de servicios financieros, este estudio concluye que los resultados han sido en general positivos, y que las ENIF de la región se mueven en la dirección correcta: generando consensos, posicionando su relevancia y estableciendo hitos para posteriores procesos de inclusión financiera en cada país. Sin embargo, información relacionada a ciertos retrocesos en materia de reducción de la desigualdad sugiere también que las ENIF requieren todavía de un trabajo más afinado, y orientado al cierre definitivo de las brechas de acceso y uso de servicios financieros entre los sectores más vulnerables- Esta labor se presenta como particularmente desafiante considerando la poca presencia de estrategias acotadas a las necesidades de los más excluidos y a las mismas limitaciones que las Estrategias Nacionales enfrentan como herramientas de política pública.

Para empezar, las ENIF construyen consenso; colocan los temas de inclusión financiera en la agenda de políticas y de interés público de cada país. En primer lugar, estas han sido exitosas en generar un diagnóstico compartido por instancias públicas y privadas, diagnóstico que se identifica como un punto de partida común e inicial para el trabajo de diversas entidades involucradas en el proceso de promover una mayor inclusión financiera. Estas, por lo demás, también favorecen al desarrollo de compromisos políticos y operativos en el más alto nivel de gobernanza, con cinco de once iniciativas presentadas por el mismo Presidente de la República durante ceremonias o foros de carácter internacional[1]. Consecuencia de ello, hoy es común que los sectores públicos, privado, y sociedad civil coincidan en reconocer los beneficios de una mayor inclusión financiera en términos económicos y sociales, así como en los elementos necesarios para garantizar su promoción (i.e. calidad, cercanía, información, etc.).  

Al posicionamiento de la inclusión financiera se suma la contribución de las ENIF en la incorporación de componentes de inclusión y educación financiera en las políticas públicas. Entre ellas se incluye la vinculación de cuentas a todo pago realizado por el Gobierno, y la inclusión de un módulo de educación financiera en el currículo escolar. A ello se suma su contribución a la generación de leyes y normativas en favor del surgimiento de instrumentos para modernizar los sistemas de pagos, en particular a través del uso de dinero electrónico y medios digitales. Estas últimas modificaciones están propuestas en nueve de once Estrategias Nacionales analizadas[2], de la mano con esfuerzos por expandir redes de acceso al sistema financiero y mejora de la calidad de los servicios. Sobre el nuevo escenario que estas iniciativas plantean es que se moverán las siguientes estrategias para la promoción de una mayor inclusión financiera dentro de cada país, por lo que representan un hito importante y un punto de no retorno dentro de cada economía.

Un último pero igualmente significativo aporte lo representa la creación de herramientas (i.e. data, reportes periódicos, etc.) para la supervisión de progresos en términos de acceso y uso de servicios financieros. Las Estrategias Nacionales son instrumentos poderosos para la generación de datos que permitan conocer el panorama nacional y regional. Nueve de once Estrategias mencionan contar o estar en proceso de elaborar un plan de evaluaciones[3], y siete detallan las sub-metas a las que la estrategia se ha trazado llegar una vez culmine su periodo (i.e. porcentaje de personas con cuentas, implementación de políticas específicas, etc.). En ese sentido, las ENIF han probado ser herramientas interesantes para la generación de información que permita monitorear sus avances y eventualmente plantear rutas de colaboración entre países que cuenten con similares características de acceso y uso de servicios financieros.

¿Cómo estamos hoy?

Gracias a las reformas emprendidas, la región cuenta hoy con más personas accediendo a productos de calidad, y avanza hacia el encuentro de los compromisos asumidos. Cinco de once Estrategias especifican su meta de acceso a cuentas para el periodo 2019-2021[4], metas que en todos los casos sientan un horizonte ambicioso y estimulante. Honduras, por ejemplo, reporta una meta de 51% al 2020, cuando solo el 21% de su población contaba con una cuenta en el año 2011. De mantener el ritmo emprendido desde el 2015 –año de la publicación de su ENIF-, es posible que el país encuentre pronto el objetivo trazado; el país se encuentra a menos de 10 puntos de lograr su objetivo, y tres años más de trabajo por delante. Un poco más distanciados de su objetivo pero caminando en una buena dirección se encuentran Haití y Paraguay, que en ambos casos están a poco menos de 20 puntos porcentuales de su meta, y con dos años más de trabajo dentro de sus Estrategias Nacionales. 

Gráfico 1. Progreso en el porcentaje de personas con cuentas en el Sistema Financiero, en relación a las metas planteadas por las ENIF[6]

Interesantemente, gran parte de esta tendencia se ha visto liderada por el ingreso de los grupos tradicionalmente más excluidos al sistema financiero formal, a través de cuentas asociadas a pagos de Gobierno. En tanto gran parte de estos pagos corresponde a Programas de Transferencias Condicionadas, es común que las nuevas cuentas se hayan concentrado en grupos tradicionalmente menos favorecidos (i.e. mujeres, pobres, población residiendo en zona rural). En ese sentido, se puede afirmar que las ENIF no solo contribuyen a que más personas acceden a cuentas, sino que ayudan a que sean justamente los segmentos más excluidos los que se acerquen efectivamente al sistema financiero formal.

No obstante, aun con todas sus contribuciones encontramos también que las ENIF fallan en el detalle, y actualmente afrontan retrocesos en materia de cierre de las brechas en el acceso y uso de servicios financieros. Al favorecer la implementación de medidas de gran escala y progreso rápido (i.e. vinculación de pagos de gobierno a servicios financieros), estas descuidan su atención en el desarrollo de esfuerzos sistemáticos para el diseño de servicios atractivos, y/o la promoción activa de productos innovadores ya existentes en la región, como los relacionados a banca móvil y dinero electrónico. De hecho, solo dos las ENIF revisadas especifican acciones orientadas exclusivamente a la inclusión financiera de las mujeres[5], y ninguna tiene metas o indicadores que permitan monitorear los avances específicos de este segmento. Ninguna, por lo demás, manifiesta como una de sus metas la reducción de la brechas por género, nivel de ingresos o zona de residencia, evidenciando un método de trabajo más bien universal y poco sensible a las diferencias de los segmentos tradicionalmente más excluidos.

Todavía quedan retos

Luego de siete años de la implementación de la primera ENIF en ALC, ya estamos empezando a ver algunas de las consecuencias de no diseñar iniciativas más enfocadas en atender las necesidades que los sectores más excluidos enfrentan de manera prioritaria. El grueso de las ENIF apuesta por una expansión general en el acceso que se traducirá también en un mayor acceso para los grupos vulnerables y que a ello le seguirá un incremento en el uso de estos servicios por todos quienes accedan. Como vemos, sin embargo, el mayor acceso no reduce la brecha, ni asegura el incremento en uso. La diferencia en el acceso a cuentas entre personas de más y menos ingresos, que en el 2011 fue de 26 puntos porcentuales, se reduce a 18 puntos en el 2014 pero vuelve a incrementarse a 20 puntos porcentuales en el 2017. Algo similar sucede con la diferencia en el acceso a cuentas de acuerdo a sexo, que en el 2011 fue de 9 puntos porcentuales, y en el 2014 y 2017 se mantuvo alrededor de los 6. El panorama es aún más preocupante para el caso de las diferencias cuentas por edad, las cuales aumentan progresivamente desde el 2011, y en detrimento de los más jóvenes. Es posible afirmar, pues, que hoy en día la región enfrenta un retroceso importante en gran parte de los avances generados en materia de reducción de la desigualdad en el acceso al sistema financiero, y se encuentra casi en el mismo punto de partida que hace ocho años atrás, antes de la implementación de la primera ENIF en la región.

A los retrocesos en materia de desigualdad se suma el permanente desafío de transitar del solo acceso a cuentas al uso efectivo de servicios financieros, así como de lograr procesos que induzcan a la oferta a mantenerse innovando en términos de calidad y sensibilidad a las diferentes necesidades del público más excluido. El 17% de personas con cuenta en ALC no hace uso de la misma por el lapso de al menos un año; 6 puntos porcentuales por encima del 2014, y 13 puntos más que los países de la OECD. La proporción se incrementa aún más en aquellos países emblemáticos (i.e. Bolivia, Ecuador), donde el acceso a cuentas ha sido importante y acelerado, pero los niveles de no-uso permanecen por encima de los 20 puntos porcentuales. Lo que observamos, pues, es que pese a contar con cuentas los nuevos incluidos siguen percibiendo a los productos financieros como herramientas que no se ajustan a sus necesidades y/o características, y no incorporan estas nuevas herramientas en la gestión de sus recursos.

"El 17% de personas con cuenta en ALC no hace uso de la misma por el lapso de al menos un año...la proporción se incrementa aún más en aquellos países emblemáticos (i.e. Bolivia, Ecuador), donde el acceso a cuentas ha sido importante y acelerado, pero los niveles de no-uso permanecen por encima de los 20 puntos porcentuales".

Desde este trabajo se anticipan algunas explicaciones para la dificultad que las ENIF han encontrado en los esfuerzos por promover una inclusión financiera efectivamente orientada al trabajo con los segmentos más desatendidos de la población. Para empezar, el componente intersectorial de las Estrategias, inicialmente identificado como el elemento propicio para una colaboración integral y efectiva, representa un desafío importante, más difícil aún en contextos donde los liderazgos no están definidos y hay poca claridad sobre los presupuestos asignados –escenario presente en gran parte de las ENIF revisadas. Muchas de estas iniciativas, al descansar en estructuras organizativas inter-institucionales y recientes, se trabajan sobre escenarios de trabajo consolidados a través de compromisos meramente declarativos y sin recursos claramente asignados.

Se suma a esta limitación la tensión entre los intereses por encontrar metas de logro a gran escala –que se atiende con acciones masivas a favor de los segmentos más fácilmente incluibles financieramente- y el trabajo más fino y sensible a las diferencias y particularidades de los usuarios que enfrentan las mayores exclusiones. Limitación que se complementa a la dificultad de trabajar sobre horizontes temporales acotados, que termina por priorizar acciones de corto plazo orientadas sectores con los que el sistema financiero ya está familiarizado (i.e. microempresas, apertura de cuentas a usuarios de programas sociales). Los sectores en mayor exclusión requieren esfuerzos e intervenciones sostenidas, complejas y que implican incluso articulaciones con sectores fuera del ámbito de las ENIF. Esfuerzos que por lo demás suman menos en números absolutos a las metas que los colectivos más integrados pero contribuyen en mayor medida a la reducción de las desigualdades. Ante esta necesidad, es difícil imaginar escenarios de trabajo más complejos cuando los horizontes temporales de la ENIF son en promedio de 4 años, y en algunos casos solo de 2.

En conclusión, se puede afirmar que las ENIF han generado avances interesantes: más y mejor información sobre el tema, y más evidencia sobre las barreras que este proceso enfrenta. Se ha establecido, por lo demás, el compromiso político necesario y el tema es hoy reconocido como importante entre hacedores de política pública y el mismo sector privado; se ha abierto el dialogo entre actores que deben articular esfuerzos para avanzar en inclusión financiera y se han desarrollado planes de acción consensuados y monitoreables. Con dificultades operativas, grandes expectativas y poco tiempo de implementación, sin embargo, es posible que la decisión de trabajar con iniciativas de gran escala se imponga sobre la voluntad de trabajar con mayor detalle en los sectores tradicionalmente más desatendidos. Permanece, en ese sentido, el desafío por garantizar una inclusión financiera integral y sensible a las desigualdades. Se hace necesario, por lo demás, pensar en una inclusión financiera que vaya más allá del acceso a cuentas, y apueste por el uso de herramientas que contribuyan a la reducción efectiva de la vulnerabilidad entre los más excluidos. Han sido muchos los avances, pero aun sobre ellos es posible afirmar que la agenda de la inclusión financiera se encuentra todavía lejos de haber sido superada en la región.